Minería informal e ilegal en el Perú: El REINFO y sus implicaciones políticas

La minería aurífera en el Perú presenta una dualidad conceptual fundamental entre informalidad e ilegalidad que, pese a su diferenciación legal, genera persistentes controversias en el debate público. Desde la normativa vigente, la minería ilegal se define como aquella actividad extractiva desarrollada en zonas expresamente prohibidas —tales como reservas naturales, cabeceras de cuenca, áreas de protección ambiental y territorios indígenas— o mediante el uso de maquinaria proscrita, configurando un delito penal sancionado con persecución judicial y decomiso de equipos. Por contraste, la minería informal constituye una infracción administrativa, operada en áreas donde la actividad minera es viable, pero sin cumplir los requisitos formales de títulos mineros, contratos de cesión, instrumentos de gestión ambiental aprobados ni autorizaciones de inicio de operaciones, distinción que resulta esencial para comprender el diseño del marco regulatorio peruano.

El Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), instituido mediante Decreto Legislativo N° 1293 en 2017 durante la gestión de Pedro Pablo Kuczynski, constituye el instrumento central de la política estatal hacia la pequeña minería. Originalmente concebido como mecanismo transitorio para facilitar la transición hacia la legalidad plena, su implementación práctica ha derivado en la configuración de una figura de impunidad penal para los mineros inscritos. Esta protección legal, que inhibe la persecución judicial por daños ambientales y sociales, ha transformado al REINFO en una herramienta de tolerancia estatal que permite la continuidad de operaciones extractivas al margen de estándares técnicos, laborales y ambientales mínimos, distorsionando su propósito inicial.

Los diagnósticos técnicos revelan un incumplimiento estructural entre los beneficiarios del REINFO. Según reportes de la Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible (FCDS Perú), al primer trimestre de 2025 el 78% de los mineros registrados no había presentado la Declaración Anual Consolidada, requisito jurado mínimo para demostrar avance en el proceso de adecuación normativa. Esta evidencia demuestra que el registro operó más como licencia de facto para la extracción desregulada que como instrumento de formalización progresiva, tolerando la evasión tributaria y la ausencia de controles ambientales bajo cobertura legal, fenómeno que ha sido perpetuado por sucesivas administraciones de gobierno.

El manejo político del REINFO exhibe un patrón recurrente de postergaciones y concesiones ante presiones gremiales, evidenciando la captura regulatoria por parte de intereses sectoriales. Desde su implementación, el plazo para la adecuación normativa ha sido extendido en múltiples ocasiones —bajo los gobiernos de Vizcarra, Castillo y Boluarte— hasta que el Tribunal Constitucional interpuso límites a estas prorrogas indefinidas. La decisión gubernamental de anular el registro de aproximadamente 50,000 mineros en noviembre de 2024 desencadenó una crisis política con protestas nacionales, bloqueos carreteros y movilizaciones en Lima, demostrando el poder de veto que los gremios mineros han consolidado dentro del sistema político peruano.

La capacidad de incidencia de los gremios mineros se materializa en una intensa actividad de cabildeo que supera las 150 visitas al Congreso registradas entre enero de 2024 y mayo de 2025, con el objetivo explícito de presionar por una nueva prórroga del REINFO y bloquear su derogación. Esta influencia política se expresó mediante la instalación de carpas de protesta en las inmediaciones del Legislativo y la articulación de bloqueos en vías nacionales, obteniendo respaldo transversal de congresistas de diversas bancadas. La presión social logró que el gobierno retrocediera en su decisión y presentara una propuesta legislativa alternativa, evidenciando cómo la protesta organizada puede condicionar la agenda regulatoria minera.

Frente al colapso del modelo REINFO, el Ejecutivo formuló la Ley de Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE) en noviembre de 2024, instrumento que procura institucionalizar un marco específico para la pequeña minería. La propuesta contempla la delimitación de zonas especiales de extracción, una plataforma informática integrada de acceso público, instrumentos de gestión ambiental diferenciados y, fundamentalmente, la derogación de la impunidad penal para operadores en proceso de formalización. Este último elemento representa un intento de revertir la lógica de tolerancia jurídica que caracterizó al REINFO, restableciendo la responsabilidad penal por impactos socioambientales.

No obstante, las críticas especializadas sostienen que la dicotomía informal/ilegal resulta insuficiente para abordar la complejidad del fenómeno, postulando la necesidad de reconocer una tercera categoría: la minería criminal. Esta modalidad implicaría la vinculación de operaciones extractivas con redes de poder ilícito que financian, protegen y controlan territorialmente la actividad, generando gobernanza paralela e infiltración institucional. La ausencia de esta categoría analítica en la legislación vigente dificulta la diferenciación entre mineros artesanales genuinos y actores que instrumentalizan la formalización para legitimar intereses delictivos.

El debate sobre la formalización debe considerar la distinción entre minería de subsistencia y oportunismo económico extractivo, como ha señalado el ex-viceministro Arturo Vásquez. Mientras la primera responde a necesidades de reproducción económica de comunidades locales, la segunda consiste en la explotación desregulada de recursos minerales utilizando el REINFO como pantalla para operar al margen de obligaciones tributarias y ambientales. Esta diferenciación es crucial para diseñar políticas públicas diferenciadas que no castiguen a mineros artesanales mientras se combate la explotación depredadora.

La experiencia del REINFO demuestra que los instrumentos de formalización requieren metas claras, plazos definidos y sanciones efectivas para el incumplimiento, evitando que se conviertan en mecanismos de perpetuación de la informalidad. La falta de voluntad política para ejecutar cierres y sanciones, combinada con la presión gremial, transformó un proceso transitorio en régimen permanente de impunidad. Este fenómeno ilustra cómo la captura regulatoria puede neutralizar objetivos de política pública ambiental, generando externalidades negativas en ecosistemas amazónicos y derechos de poblaciones vulnerables.

En sintesis, el manejo del REINFO representa un caso paradigmático de cómo la tensión entre desarrollo económico, sostenibilidad ambiental y presión política puede producir resultados subóptimos en la gobernanza de recursos naturales. La futura implementación de la Ley MAPE debe incorporar salvaguardas contra la instrumentalización por redes criminales, establecer verificación rigurosa de requisitos y diferenciar estrategias para mineros artesanales legítimos versus operadores depredadores. La solución integral exige un enfoque multidimensional que combine asistencia técnica, fiscalización ambiental y estrategias de seguridad democrática para restaurar la autoridad del Estado en territorios afectados por la gobernanza paralela minera.