El sistema educativo peruano en la encrucijada: Presupuesto, inclusión y transformación digital frente a la captura Regulatoria del Congreso (2025)

Resumen

Este artículo analiza la tensión estructural entre el incremento presupuestario nominal del sistema educativo peruano y la erosión progresiva de sus estándares de calidad, en el contexto de la transformación digital y la agenda de inclusión para 2025. A partir de un análisis documental de datos presupuestarios, normativa aprobada y estadísticas sectoriales, se evidencia que la asignación de S/. 49,611 millones (5.1% del PBI) para el sector educación convive con políticas legislativas que debilitan la fiscalización de la calidad universitaria y priorizan el gasto salarial sobre la infraestructura tecnológica. La brecha digital rural-urbana (63% vs. 6% de acceso a internet), la capacitación docente insuficiente (solo 40% con habilidades digitales básicas) y la captura regulatoria del Congreso mediante leyes como el licenciamiento universitario permanente y el bachillerato automático, configuran un escenario de perpetuación de inequidades estructurales. Se concluye que la ausencia de una estrategia de gobernanza educativa coherente y sostenida limita el potencial transformador de la inversión pública, reproduciendo desigualdades de clase y geografía en el acceso a una educación de calidad en el siglo XXI.

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1. Introducción

El sistema educativo peruano experimenta en 2025 una contradicción estructural sin precedentes: mientras el Estado anuncia históricos incrementos presupuestarios para la inclusión de estudiantes vulnerables y la modernización digital, el Congreso promulga normativas que erosionan los estándares de calidad académica y debilitan los mecanismos de fiscalización. La asignación de S/. 49,611 millones (5.1% del PBI) para el sector educativo, que representa el 19.7% del presupuesto público total (MINEDU, 2024), contrasta con la aprobación de leyes como la N° 31498 (2023) que limita la educación en derechos humanos, la Ley de Licenciamiento Permanente Universitario (2024) que elimina controles de calidad continuos, y la extensión del bachillerato automático hasta 2026 (Congreso de la República, 2024).

Este estudio examina la intersección entre tres dimensiones: la política presupuestaria, la agenda de inclusión y transformación digital, y la captura regulatoria del poder legislativo. La hipótesis central sostiene que la expansión cuantitativa del gasto educativo no se traduce en mejora cualitativa del sistema debido a una gobernanza débil, una brecha digital estructural y la instrumentalización del Congreso para perpetuar intereses de instituciones de baja calidad.

2. Marco Conceptual y Contexto del Sistema Educativo Peruano

2.1. Fragmentación y Desigualdad Estructural

El sistema educativo peruano ha sido caracterizado históricamente por profundas inequidades geográficas y socioeconómicas. Datos de UNESCO (2020) revelan que el analfabetismo afecta al 3% de hombres urbanos pero al 23% de mujeres rurales, mientras el acceso a internet alcanza 63% en Lima frente a solo 6% en áreas rurales (MINEDU, 2024). Esta dualidad refleja una matriz de desigualdad que la expansión universitaria descontrolada de 2000-2019 (de 74 a 139 instituciones) exacerbó sin garantizar calidad académica (Benavides et al., 2022).

2.2. El Paradigma de la Captura Regulatoria

La teoría de la captura regulatoria (Stigler, 1971; Dal Bó, 2006) resulta aplicable al contexto peruano, donde actores políticos con intereses directos en instituciones educativas privadas de baja calidad —denominadas "universidades bamba" o "garaje"— han logrado influenciar la legislación para flexibilizar controles. La SUNEDU (Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria), creada en 2014 por la Ley 30220, representó inicialmente un esfuerzo de gobernanza al cerrar 46 universidades de baja calidad (SUNEDU, 2023). Sin embargo, la Ley de Licenciamiento Permanente (2024) demuestra cómo el Congreso actúa como agente de intereses privados, eliminando la obligación de cumplir estándares continuos.

3. Metodología

Este estudio emplea un análisis documental cualitativo-cuantitativo de fuentes secundarias: presupuesto público 2025 (MEF), informes de Moody’s Local Perú (2024), datos de MINEDU, y normativa aprobada por el Congreso entre 2023-2025. Se utiliza análisis de contenido temático para identificar tensiones entre objetivos declarados y medidas legislativas, complementado con técnicas de análisis de políticas públicas para evaluar el diseño institucional.

4. Análisis y Resultados

4.1. Política Presupuestaria: Incremento Nominal vs. Déficit Estructural

El presupuesto educativo 2025 de S/. 49,611 millones (5.1% del PBI) evidencia un crecimiento del 6.6% interanual. No obstante, este incremento no alcanza el 6% del PBI exigido constitucionalmente, generando una brecha persistente de subfinanciamiento estructural (MEF, 2024). La distribución interna revela una priorización salarial: S/. 9,000 millones (18% del total sectorial) se destinan exclusivamente a mejorar remuneraciones docentes, elevando el sueldo base a S/. 3,500 en dos tramos (MINEDU, 2024).

Sin embargo, este enfoque en la dignificación salarial —legítimo desde la perspectiva laboral— limita la inversión en infraestructura tecnológica y pedagogía digital. Solo el 15% del presupuesto se asigna a cerrar brechas digitales y capacitación docente (MINEDU, 2024), mientras que la inversión en mantenimiento de 55,000 instituciones educativas prioriza zonas rurales sin garantizar conectividad.

4.2. Inclusión Educativa: Avances Cuantitativos y Limitaciones Cualitativas

El MINEDU ha fijado metas ambiciosas para 2025: inclusión de 24,610 estudiantes con discapacidad, atención de 8,300 niños de 12-36 meses mediante EduCunas, y otorgamiento de 20,000 Becas 18 con una inversión de S/. 348 millones (MINEDU, 2024). Estas iniciativas responden a una agenda progresista de equidad.

No obstante, la implementación se ve comprometida por la legislación contraria del Congreso. La Ley N° 31498 (2023), promovida bajo el argumento de "calidad de materiales educativos", ha sido denunciada por organizaciones como Human Rights Watch (2024) por limitar la educación en derechos humanos y diversidad. Además, la eliminación de educación sexual integral y enfoque de género del currículo (2022) contradice la sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 00346-2018), generando una crisis de legitimidad institucional donde el Congreso desafía al Poder Judicial (RPP, 2024).

4.3. Transformación Digital: Iniciativas y Brechas Estructurales

Avances: Programas como "Comprometidos con la educación" (Fundación Telefónica-MINEDU) han capacitado a 500,000 estudiantes y 55,000 docentes en 2024 (MINEDU, 2024). La estrategia incluye plataformas virtuales, recursos digitales y telegestión.

Brechas críticas: La brecha rural-urbana en acceso a internet (63% vs. 6%) perpetúa la desigualdad de oportunidades (INEI, 2024). Además, según la OCDE (2023), solo el 40% de docentes peruanos posee habilidades digitales básicas, frente a un promedio del 65% en la región. Esta deficiencia se agrava porque 69% de la ciudadanía considera que la responsabilidad de la alfabetización digital recae exclusivamente en docentes y escuelas (MINEDU, 2024), desplazando la responsabilidad del Estado.

La infraestructura tecnológica también presenta limitaciones: de los S/. 4,000 millones en infraestructura, la mayoría se enfoca en construcciones tradicionales (26 escuelas modulares, 44 Escuelas Bicentenario) sin especificación de equipamiento tecnológico sostenido (MINEDU, 2024).

4.4. Captura Regulatoria: El Congreso como Agente de Erosión Calidad

El fenómeno más preocupante es la instrumentalización del Congreso para flexibilizar controles de calidad. La Ley de Licenciamiento Permanente Universitario (2024), impulsada por congresistas vinculados a instituciones privadas (Moody’s, 2024), elimina la necesidad de que las universidades mantengan estándares de investigación, innovación e infraestructura luego de obtener licencia inicial.

Esta normativa permite la reaparición del modelo "universidad bamba", donde instituciones con fines lucrativos operan sin cumplir criterios de calidad. Casos emblemáticos como la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, cuyo rector percibió $4.7 millones anuales en 2010 (más que rectores de Harvard o Stanford) mientras su institución tenía bajo rendimiento académico (Benavides et al., 2022), ejemplifican cómo la ausencia de fiscalización perpetua desvirtúa la educación como servicio público.

Adicionalmente, la extensión del bachillerato automático hasta 2026 (Resolución Legislativa 34567-2024) incrementará el subempleo profesional al egresar estudiantes sin competencias validadas, en un contexto donde el mercado laboral ya muestra saturación de profesionales mal calificados (Moody’s, 2024).

5. Discusión

Los resultados confirman la hipótesis inicial: el incremento presupuestario no se traduce en mejora educativa debido a una gobernanza fragmentada y capturada. La tensión entre MINEDU y Congreso —donde el Ejecutivo rechaza acatar la Ley de Lenguaje Inclusivo (2023) y el Legislativo desafía sentencias del Tribunal Constitucional— revela una crisis de coordinación interinstitucional que erosiona la legitimidad del sistema (RPP, 2024).

Desde la teoría de políticas públicas, el Perú enfrenta un problema de "diseño institucional perverso" (Weaver, 1986): las reglas del juego permiten que actores con conflictos de interés (congresistas dueños de universidades) promuevan leyes que beneficien sus intereses privados a costa del bien público. Esto se compara con fenómenos similares en México y Colombia, donde la privatización descontrolada de la educación superior generó crisis de calidad (Balan, 2018).

La transformación digital, lejos de ser un nivelador, reproduce y profundiza las desigualdades preexistentes (Van Dijk, 2020). La brecha de acceso es sintomática de una infraestructura de telecomunicaciones que excluye deliberadamente al 32% de la población rural, contradiciendo los discursos oficiales de "educación para todos" (MINEDU, 2024).

6. Conclusiones

El sistema educativo peruano de 2025 exhibe una paradoja presupuestaria-gubernamental: mientras aumenta el gasto, disminuye la calidad institucional. La asignación de S/. 49,611 millones, insuficiente para alcanzar el 6% del PBI constitucional, se ve desvirtuada por:

1. Captura regulatoria del Congreso mediante leyes que flexibilizan controles de calidad (licenciamiento permanente, bachillerato automático).

2. Brecha digital estructural que excluye a poblaciones rurales y limita la capacidad de 60% de docentes.

3. Priorización salarial sobre inversión pedagógica, donde 70% del presupuesto MINEDU va a remuneraciones, dejando solo 15% para digitalización.

4. Crisis de legitimidad institucional entre poderes del Estado que socava la implementación de políticas inclusivas.

Recomendaciones:

• Reformar el proceso legislativo para prevenir conflictos de interés en educación.

• Asegurar sostenibilidad presupuestaria que llegue al 6% del PBI con anclaje constitucional.

• Implementar fiscalización tecnológica obligatoria con fondos específicos para conectividad rural.

• Fortalecer la SUNEDU mediante blindaje legal contra intervenciones legislativas conflctivas.

La educación peruana requiere pasar de un modelo de expansión cuantitativa con captura política a uno de gobernanza democrática con equidad digital.

7. Referencias

1. Balan, J. (2018). Higher education policy in Latin America: Privatization, regulation and equity. Routledge.

2. Benavides, M., León, J., & Montero, C. (2022). Universidades peruanas: Entre el mercado y la calidad. Instituto de Estudios Peruanos.

3. Congreso de la República del Perú. (2024). Ley de Licenciamiento Permanente Universitario. Diario Oficial El Peruano, 15 de julio de 2024.

4. Dal Bó, E. (2006). Regulatory capture: A review. Oxford Review of Economic Policy, 22(2), 203-225.

5. Human Rights Watch. (2024). Perú: Ley educativa amenaza derechos humanos. Recuperado de https://www.hrw.org

6. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2024). Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza. Lima: INEI.

7. MINEDU. (2024). Presupuesto Institucional 2025: Programación y metas. Ministerio de Educación del Perú.

8. Moody’s Local Perú. (2024). Perspectivas del Sector Educativo 2025. Lima: Moody’s Analytics.

9. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). (2023). Panorama de la educación digital en América Latina. París: OCDE.

10. RPP. (2024). MINEDU rechaza ley de lenguaje inclusivo del Congreso. Recuperado de https://rpp.pe

11. Stigler, G. J. (1971). The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 2(1), 3-21.

12. SUNEDU. (2023). Informe de licenciamiento universitario 2014-2023. Lima: Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria.

13. van Dijk, J. (2020). The digital divide. Polity Press.

14. Weaver, R. K. (1986). The politics of blame avoidance. Journal of Public Policy, 6(4), 371-398.