El sistema de salud peruano en la encrucijada: Inclusión, Transformación Digital y Constricciones Presupuestarias del Congreso (2025)

Resumen

Este artículo examina la tensión tripartita entre la agenda de inclusión sanitaria, la transformación digital y las constricciones presupuestarias en el sistema de salud peruano, en el contexto de la aprobación del presupuesto 2025 por el Congreso. Mediante análisis documental de fuentes oficiales (MINSA, MEF) y organismos internacionales (OCDE), se evidencia que la asignación de S/. 30,361 millones —aunque nominalmente superior— perpetúa un modelo de bajo gasto público per cápita y rigidez presupuestaria que limita la reasignación eficiente de recursos. La "doble carrera" hacia la digitalización (Agenda Digital 2020-2025, DataCenters, telesalud) y la inclusión (MINSA Móvil, lucha contra el cáncer) choca con brechas estructurales: conectividad rural insignificante, capacitación digital insuficiente del personal médico, y un proceso de presupuestación que impide financiar costos recurrentes. La hipótesis central sostiene que el diseño institucional del Congreso, orientado a resolver demandas laborales (nombramiento CAS) y electoralistas (construcción de hospitales), sacrifica la sostenibilidad financiera y la integración de servicios, reproduciendo inequidades en la sierra y selva. Se concluye que sin reformas a la gobernanza presupuestaria y blindaje de la inversión digital, el sistema seguirá segmentado e inequitativo.

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1. Introducción

El sistema de salud peruano enfrenta en 2025 una encrucijada institucional. Por un lado, el Congreso aprobó un presupuesto sectorial de S/. 30,361 millones para el Ministerio de Salud (MINSA), con énfasis en digitalización, atención móvil y lucha contra el cáncer. Por otro, la Agenda Digital del Sector Salud 2020-2025 busca integrar historias clínicas electrónicas, telesalud y repositorios nacionales de información para cerrar brechas geográficas . Sin embargo, este discurso de modernización choca con una realidad estructural: bajo gasto público per cápita, fragmentación entre MINSA-EsSalud-Privado, y un proceso presupuestario que penaliza la flexibilidad.

La tensión se agudiza en la carrera hacia la inclusión. Mientras el MINSA Móvil se convierte en Unidad Ejecutora para atender zonas remotas, la conectividad en sierra y selva es ínfima, y solo 4 de cada 10 profesionales de la salud poseen habilidades digitales básicas

. La paradoja es evidente: se invierte en DataCenters y plataformas tecnológicas sin garantizar que la población objetivo pueda accederlas. La pregunta central es: ¿Cómo un presupuesto nominalmente creciente puede coexistir con normativas que limitan la reasignación de recursos y perpetúan brechas de acceso? La hipótesis es que el Congreso actúa como agente de múltiples intereses (laborales, electorales, empresariales), sacrificando la sostenibilidad financiera y la integración digital del sistema.

2. Marco Conceptual

2.1. Fragmentación y Bajo Gasto Público en Salud

Perú opera un sistema tripartito fragmentado: MINSA (68% población), EsSalud (asegurados formales) y sector privado (32% población con 70% de recursos). La OCDE (2024) identifica que el gasto público per cápita es uno de los más bajos de la región, y que el complejo proceso presupuestario impide reasignar fondos entre partidas, aunque existan remanentes . Este diseño genera ineficiencia de gasto: el Seguro Integral de Salud (SIS) cuadruplicó su presupuesto (S/. 517M en 2010 a S/. 2,483M en 2022), pero no puede usar excedentes para gastos recurrentes como mantenimiento o personal.

2.2. Teoría de la Doble Carrera Digital

Salazar (2023) propone que la digitalización en salud implica una carrera paralela: modernizar procesos clínicos y transformar culturas hacia la prevención. Perú avanza en la primera (DataCenters, telesalud) pero rezaga en la segunda, especialmente en poblaciones rurales donde el acceso tecnológico es limitada . Esta "doble carrera" requiere cohesión entre infraestructura, capital humano y gobernanza, dimensiones que el presupuesto 2025 no integra.

2.3. Captura Regulatoria en Salud Pública

La captura regulatoria (Stigler, 1971) ocurre cuando grupos de interés —en este caso, proveedores privados de seguros, laboratorios y clínicas— influyen en el Congreso para normativas que beneficien sus fines. La Ley de Presupuesto 2025, al autorizar nombramientos CAS al 50% y declarar medicamentos como "bienes esenciales" bajo DU 007-2019, responde más a demandas corporativas que a una planificación sanitaria integral.

3. Metodología

Se realizó un análisis documental cualitativo-cuantitativo de:

• Presupuesto 2025: Ley N° 32145, discusión parlamentaria y dictamen final.

• Evaluación OCDE: Revisión de sistemas de salud Perú 2025.

• Normativa digital: Ley 30421 (telemedicina), Ley 29733 (protección de datos), Agenda Digital 2020-2025.

• Datos de acceso: Estudios de conectividad rural (INEI, 2024) y capacitación digital del personal.

Se identificaron tensiones presupuestarias mediante análisis de contenido temático en categorías: asignación, ejecución, rigidez y captura.

4. Análisis de Resultados

4.1. Presupuesto 2025: Aumento Nominal con Rigidez Estructural

El presupuesto aprobado por el Congreso asigna S/. 1,242 millones específicamente para lucha contra el cáncer (tomógrafos, resonadores) y prioriza hospitales en Piura, La Libertad y Apurímac. Sin embargo, la OCDE advierte que el 90% de financiamiento se concentra en costos variables, excluyendo costos recurrentes que deben asumir gobiernos regionales con capacidad técnica limitada.

Problema clave: El Congreso autorizó nombramientos CAS al 50%, respondiendo a demandas gremiales históricas, pero esto incrementa la masa salarial sin correlato en productividad digital. La rigidez presupuestaria impide reasignar fondos de personal a tecnología, aunque las regiones tengan déficit de conectividad.

4.2. Carrera a la Inclusión: MINSA Móvil y Brechas Territoriales

El programa MINSA Móvil, convertido en Unidad Ejecutora, busca atender zonas rurales con atención descentralizada. Sin embargo, la Agenda Digital reconoce que el acceso a telesalud en sierra y selva es "ínfimo". La inclusión requiere no solo movilidad física sino infraestructura de telecomunicaciones, ausente en el presupuesto.

El Congreso prioriza hospitales de alta complejidad (inversiones millonarias en equipos) sobre redes de primer nivel digitalizadas. Esto refleja una lógica electoral (hospitales visibles) en detrimento de la eficiencia sanitaria (atención primaria con telemonitoreo). La inclusión verdadera exigiría invertir en conectividad satelital y capacitación comunitaria, no solo en hardware hospitalario.

4.3. Transformación Digital: DataCenters sin Conectividad

El presupuesto financia tres DataCenters para historias clínicas electrónicas y cuatro almacenes estratégicos de medicamentos. La Agenda Digital contempla receta electrónica y repositorios únicos . Sin embargo, la interoperabilidad es nula: los sistemas de MINSA, EsSalud y privados no se integran.

Brechas críticas identificadas:

• Habilidades digitales: 60% del personal de salud carece de formación básica (OCDE, 2024).

• Conectividad: En sierra y selva, el acceso a internet es inferior al 10%, invalidando la telesalud.

• Seguridad de datos: Ley 29733 establece protección, pero no hay auditoría ni capacidad de cumplimiento en establecimientos rurales.

El Congreso no asignó fondos específicos para capacitación masiva ni subsidio de conectividad rural, limitando la adopción de tecnologías ya financiadas.

4.4. Tensiones Congresales: Captura Laboral y Electoral

La aprobación del nombramiento CAS al 50% refleja la fuerza del sindicalismo médico en el Congreso, pero también genera una trampa de dependencia: se crean plazas estables sin vinculación a metas de productividad digital. Esto constituye captura laboral, donde el interés gremial primará sobre la eficiencia del sistema.

Simultáneamente, la construcción de hospitales en regiones específicas responde a lógicas de clientelismo electoral, no a un análisis de carga de enfermedad. La descentralización, en teoría, debería permitir ajustes locales, pero la rigidez presupuestaria impide que los gobiernos regionales reasignen fondos de obras a tecnología.

5. Discusión

El análisis confirma que el Perú enfrenta un diseño institucional perverso en salud. A diferencia de Chile o Colombia, que integraron telemedicina en atención primaria mediante fondos flexibles, Perú mantiene un presupuesto donde cada partida presupuestaria está aislada y no puede ser reasignada a otras necesidades que impide la innovación (OCDE, 2024). La "doble carrera" digital de Salazar (2023) se desvía: se moderniza la administración central (DataCenters) pero no la capacidad periférica.

La captura regulatoria no es solo empresarial sino también territorial: congresistas de sierra y selva priorizan infraestructura física (hospitales) porque es visible electoralmente, mientras la inversión invisible (conectividad, capacitación) queda relegada. Esto perpetúa la segmentación: el sistema digital funciona para la población urbana asegurada (EsSalud) pero excluye al 68% atendido por MINSA en condiciones de precariedad tecnológica.

Desde la perspectiva de la equidad, esta dinámica viola el derecho a la salud digital consagrado en la Ley 30421 (telemedicina), al no garantizar acceso universal a la infraestructura necesaria. La interoperabilidad es un sueño lejano mientras existan tres sistemas de información no comunicados.

6. Conclusiones

El presupuesto 2025 del Congreso refleja una lógica dual contradictoria: anuncia modernización (S/. 1,242M en cáncer, DataCenters) pero perpetúa inequidades mediante rigidez presupuestaria y captura laboral/electoral. La "doble carrera" hacia la inclusión digital está diseñada para fallar en las zonas más vulnerables.

Hallazgos clave:

1. Presupuesto insuficiente y rígido: 5.1% del PBI (educación) y bajo gasto per-cápita en salud, sin capacidad de reasignación.

2. Inclusión incompleta: MINSA Móvil no resuelve la brecha de conectividad (6% rural).

3. Digitalización sin ecosistema: DataCenters sin conectividad ni capacitación masiva del 60% del personal.

4. Captura regulatoria: Nombramientos CAS y hospitales electorales priorizan corto plazo sobre sostenibilidad.

Recomendaciones de política:

• Ley de Flexibilidad Presupuestaria Sanitaria: Permitir reasignación de saldos entre partidas para tecnología y capacitación.

• Fondo de Conectividad Rural: Subsidio satelital para establecimientos de salud, con monitoreo de OCM.

• Certificación Digital Obligatoria: Capacitación masiva con metas anuales vinculadas a presupuesto.

• Blindaje de SUNEDU y MINSA: Reforma constitucional que prohíba al Congreso aprobar leyes que flexibilicen estándares sin evaluación técnica.

Perú requiere pasar de un modelo de "inversión sin integración" a uno de "gobernanza digital inclusiva" donde el presupuesto sea instrumento de equidad, no de clientelismo.

7. Referencias

1. Congreso de la República del Perú. (2024). Ley N° 32145: Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2025. Diario Oficial El Peruano.

2. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2024). Encuesta Nacional de Hogares sobre Acceso a Tecnologías de la Información. Lima: INEI.

3. MINSA. (2023). Agenda Digital del Sector Salud 2020-2025. Lima: Ministerio de Salud.

4. Moody’s Analytics. (2024). Perspectivas del Sector Salud Perú 2025. Lima: Moody’s Local Perú.

5. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). (2024). OECD Reviews of Health Systems: Peru 2025. París: OCDE.

6. Salazar, M. N. (2023). La digitalización en salud: Una doble carrera para el Perú. LinkedIn Pulse.

7. Stigler, G. J. (1971). The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 2(1), 3-21.

8. Weaver, R. K. (1986). The politics of blame avoidance. Journal of Public Policy, 6(4), 371-398.